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5 Teorías administrativas sobre la Administración Pública que debes conocer

Abogado egresado de la Universidad Católica Andrés Bello, mención Cumlaude, funcionario del Poder Judicial Venezolano con experiencia en Derecho Procesal Civil y coordinador academico en Handbook.

En el artículo de 10 conceptos importantes del Derecho Administrativo, establecimos que la Administración Pública puede ser definida en dos sentidos básicos. Desde el punto de vista objetivo, como actividad, tarea o función del Estado en aras de garantizar el Bien Común y el bienestar general. En sentido subjetivo, es el conjunto de órganos u entes ordinariamente encargados por Ley de ejercer la actividad o función pública con la tarea de hacer cumplir el ordenamiento jurídico.

 

Ahora bien, a lo largo del tiempo, han surgido diversas teorías que han tratado de explicar la concepción jurídica de la Administración Pública. Esto debido a su complejidad en el ámbito del Derecho Administrativo. De allí que hemos querido traer 5 de ellas, para su estudio y análisis en el presente artículo. Esperamos sea de mucha ayuda.

Teorías sobre la Administración Pública

La noción de Administración según Otto Mayer

El ilustre administrativista alemán Otto Mayer, afirma que originariamente se quería comprender bajo el término gobierno la actividad total del Estado: Legislación, Justicia y Administración. En el curso de su evolución, estas ramas se han separado unas de otras. La justicia y el dominio de los tribunales ordinarios es la primera que se separa de estos. Así, se comienza por distinguir los asuntos de gobierno de los asuntos de justicia.

 

Igualmente, con la formación del Derecho Constitucional, la legislación comienza a distinguirse de los demás actos de gobierno desplegados por el Estado. De allí que toda actividad que no sea de justicia ni legislación se debía denominar diferente. Así, se introduce la palabra Administración  para designar una nueva rama de la actividad, distinta de los actos estrictamente ejecutivos o de gobierno.

 

En ese orden, Mayer afirma que si bien la legislación, la justicia y la Administración son actividades mediante las cuales el Estado tiende a realizar sus fines, su distinción es la forma en como ellas han de servir a esta realización. De manera que se examina el desarrollo histórico para hallar en él los distintos elementos que han contribuido a fijar los respectivos papeles de las expresadas ramas del poder estatal.

 

Asimismo, consideró que la Administración debe ser contemplada como una actividad estatal. Esta se ejerce bajo la autoridad del orden jurídico que él debe establecer. Así, por su naturaleza jurídica (distinta de la legislación y justicia) tiene unas regulaciones propias.

La noción de Administración según Kelsen-Merkl

El grupo de juristas de Viena, en el que resaltan Hans Kelsen y Adolf Merkl, se proponen eliminar del conocimiento jurídico todo lo que no pertenece al objeto exactamente señalado como Derecho. Es decir, librar de la ciencia jurídica todos los elementos extraños, y como tales califican las nociones de Psicología, Biología, Ética y Teología. Con estos se había mezclado la ciencia jurídica durante muchos siglos, a los fines de depurar el Derecho.

 

Asimismo, la Teoría Pura del Derecho desliga pues por completo el concepto de la norma jurídica del de la norma moral. De esta forma, considera que toda función del Estado es función creadora de Derecho. El orden jurídico es un orden graduado de diferentes capas de normas. La producción de una norma de derecho está regulada por una norma jurídica superior y al propio tiempo, la norma inferior creada por aquella regula el modo de creación de otra norma jurídica subordinada a ella.

 

Debido a esa notable importancia que tenía para estos autores la creación de normas jurídicas, su origen debía residir en las funciones estatales mediante el ejercicio de la función legislativa. Esta, a su juicio, regulaba las funciones jurisdiccionales y administrativas. De modo que, así como Mayer, consideraban que la Administración y la función administrativa debía diferenciarse de la actividad legislativa y la jurisdiccional. Agregaron que su funcionamiento debía regirse estrictamente por el Derecho Positivo y por ende subordinadas a la jerarquía de aplicación de las normas legales. 

La noción de Administración para la Escuela de Burdeos

Entre los autores franceses, especialmente durante la primera mitad del siglo XX, la idea dominante para definir a la Administración ha sido la noción de servicio público. Esta idea que aparece en la doctrina, adquiere extraordinario vigor con las obras de León Duguit y sus discípulos Roger Bonnard y Gastón Jéze. Estos son quienes forman la llamada Escuela Realista de Burdeos. Entre estos autores, la Administración se identifica con los servicios públicos.

 

A su juicio, el Estado es una cooperación de servicios públicos. De allí se desprende la siguiente definición de las funciones jurídicas del Estado:

Son todas aquellas que ejercen los gobernantes por sí mismos o por medio de sus agentes, para organizar los servicios públicos y asegurar el funcionamiento ininterrumpido de los mismos.

Todas las veces que el Estado interviene en vista de un servicio público, ejerce una función jurídica, la cual varía según la naturaleza interna del acto que cumple. Igualmente, estos autores distinguen las tres funciones jurídicas del Estado: la función legislativa, la función administrativa y la función jurisdiccional.

La noción de Administración para la doctrina italiana

Desde la génesis del Derecho Administrativo italiano, en la primera mitad del siglo XIX, los conceptos de Administración y Derecho Administrativo se califican por su finalidad. Los autores italianos señalan como propósitos de la Administración, la satisfacción de los intereses públicos y la conservación del Derecho. Finalidad e interés público son, según observa el profesor Antonio Moles Caubet, las notas dominantes del Derecho Administrativo en Italia.

 

Una autor más contemporáneo, Guido Zanobini, define la administración como:

La actividad práctica que el Estado desarrolla para atender de manera inmediata, los intereses públicos que toma a su cargo para el cumplimiento de sus fines. 

En la definición supra, se afirma clásica postura del derecho italiano, que con la administración el Estado satisface los intereses públicos de un modo inmediato. Lo que no puede decirse de la legislación, ni de la jurisdicción. Como consecuencia de ello, la administración es calificada como actividad práctica, por cuanto se añade el elemento psíquico de la voluntad para la satisfacción de necesidades colectivas.

La noción de Administración para la doctrina española

La administración no viene a ser representante de la comunidad, sino que es una organización puesta a su servicio y es en este sentido que ella se caracteriza como instrumental por cuanto actúa siempre ante el Derecho como sujeto que emana actos determinados. (García de Enterría y Fernández, 1993). 

En la doctrina española y siguiendo lo citado supra, la actividad del Estado se encuentra separada, de modo que la justicia está aparte de la Administración. Así, tenemos las distinciones entre las funciones de gobierno y de justicia. Es decir, en cuanto a la primera, observamos los actos impartidos por los órganos de tipo político. En la segunda, nos encontramos con actos emanados por la Administración hacia sus administrados de tipo jurisdiccional. Esto a través de los órganos de administración de justicia designados a tales efectos.

 

Tercer ápice

Como tercer ápice, tenemos a la Administración como sujeto de derecho, que, por un lado es destinatario de la norma y por el otro creador de la misma. Esto por cuanto es un aplicador ejecutivo que ostenta poderes análogos a los de los legisladores y jueces.  De manera que, y siguiendo esta doctrina, la función específica que constituye la razón de ser de esos poderes públicos no se rige por el Derecho Administrativo, sino por las reglas de Derecho Constitucional puesto que:

En ellos, el Estado no actúa como Administración Pública -esto es, como sujeto de derecho- sino como creador de derecho o garante del mismo.

Es por ello que cuando el Estado actúa en funciones legislativas o judiciales, afirman que su regulación no se encuentra en el Derecho Administrativo, sino en el Derecho Constitucional y las normas generales del Derecho Público. Caso contrario y en las demás actividades que realizan los órganos estatales para satisfacer necesidades colectivas (funciones administrativas) se rigen por el Derecho Administrativo. 

Conclusión

De todo lo expuesto podemos concluir que, a pesar de las distintas concepciones y visiones que se han tenido de la Administración Pública como objeto de estudio del Derecho Administrativo, su papel y relevancia en la satisfacción de necesidades colectivas y en el cumplimiento de los fines estatales, es vital para comprender su funcionamiento en cualquier nación y su razón de existencia. Esperamos te haya gustado este artículo, hasta una próxima oportunidad.

 

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